Rabu, 26 September 2012

PENGERTIAN EVALUASI KEBIJAKAN PUBLIK


Pengertian Evaluasi Kebijakan Publik

Istilah evaluasi mempunyai arti yang berhubungan, masing-masing menunjuk pada aplikasi beberapa skala nilai terhadap hasil kebijakan dan program. Secara umum istilah evaluasi dapat disamakan dengan penaksiran (appraisal), pemberian angka (rating) dan penilaian (assesment), kata-kata yang menyatakan usaha untuk menganalisis hasil kebijakan dalam arti satuan nilainya. Dalam arti yang lebih spesifik, evaluasi berkenaan dengan produksi informasi mengenai nilai atau manfaat hasil kebijakan. Ketika hasil kebijakan pada kenyataannya mempunyai nilai, karena itu hasil tersebut memberi sumbangan pada tujuan atau sasaran. Dalam hal ini, dapat dikatakan bahwa kebijakan atau program telah mencapai tingkat kinerja yang bermakna, yang berarti bahwa masalah-masalah kebijakan dibuat jelas atau diatasi. ( Cook dan Schioli)

a. Sifat Evaluasi
Gambaran utama evaluasi adalah bahwa evaluasi menghasilkan tuntutan-tuntutan yang bersifat evaluatif. Di sini pertanyaan utamanya bukan mengenai fakta (Apakah sesuatu ada ?) atau aksi (Apakah yang harus dilakukan ?) tetapi nilai (Berapa nilainya ?). Karena itu evaluasi mempunyai sejumlah karakteristik yang membedakannya dari metode-metode analisis kebijakan lainnya :

(1) Fokus nilai. Evaluasi berbeda dengan pemantauan, dipusatkan pada penilaian menyangkut keperluan atau nilai dari sesuatu kebijakan dan progam. Evaluasi terutama merupakan usaha untuk menentukan manfaat atau kegunaan sosial kebijakan atau program, dan bukan sekedar usaha untuk mengumpulkan informasi mengenai hasil aksi kebijakan yang terantisipasi. Karena ketepatan tujuan dan sasaran kebijakan dapat selalu dipertanyakan, evaluasi mencakup prosedur untuk mengevaluasi tujuan-tujuan dan sasaran itu sendiri (Fracis G. Caro, 1971:2).

(2) Interdependensi Fakta-Nilai. Tuntutan evaluasi tergantung baik “fakta” maupun “nilai”. Untuk menyatakan bahwa kinerja kebijakan atau program tertentu telah mencapai tingkat kinerja yang tertinggi (atau rendah) diperlukan tidak hanya bahwa hasil-hasil kebijakan berharga bagi sejumlah individu, kelompok atau seluruh masyarakat untuk menyatakan demikian, harus didukung oleh bukti bahwa hasil-hasil kebijakan secara aktual merupakan konsekuensi dari aksi-aksi yang dilakukan untuk memecahkan masalah tertentu. Oleh karena itu, pemantauan merupakan prasyarat bagi evaluasi.

(3) Orientasi Masa Kini dan Masa Lampau. Tuntutan evaluatif, berbeda dengan tuntutan-tuntutan advokatif, diarahkan pada hasil sekarang dan masa lalu, ketimbang hasil di masa depan. Evaluasi bersifat retrospektif dan setelah aksi-aksi dilakukan (ex post). Rekomendasi yang juga mencakup premis-premis nilai, bersifat prospektif dan dibuat sebelum aksi-aksi dilakukan (ex ante).

(4) Dualitas nilai. Nilai-nilai yang mendasari tuntutan evaluasi mempunyai kualitas ganda, karena mereka dipandang sebagai tujuan dan sekaligus cara. Evaluasi sama dengan rekomendasi sejauh berkenaan dengan nilai yang ada (misalnya, kesehatan) dapat dianggap sebagai intrinsik (diperlukan bagi dirinya) ataupun ekstrinsik (diperlukan karena hal itu mempengaruhi pencapaian tujuan-tujuan lain), nilai-nilai sering ditata di dalam suatu hirarki yang merefleksikan kepentingan relatif dan saling ketergantungan antar tujuan dan sasaran.

b. Fungsi Evaluasi
Evaluasi memainkan sejumlah fungsi utama dalam analisis kebijakan.
·         Pertama, dan yang paling penting, evaluasi memberi informasi yang valid dan dapat dipercaya mengenai kinerja kebijakan, yaitu seberapa jauh kebutuhan, nilai dan kesempatan telah dapat dicapai melalui tindakan publik. Dalam hal ini, evaluasi mengungkapkan seberapa jauh tujuan-tujuan tertentu (misalnya, perbaikan kesehatan) dan target tertentu (sebagai contoh, 20 persen pengurangan penyakit kronis pada tahun 1990) telah dicapai.
·         Kedua, evaluasi memberi sumbangan pada klarifikasi dan kritik terhadap nilai-nilai yang mendasari pemilihan tujuan dan target. Nilai diperjelas dengan mendefinisikan dan mengoperasikan tujuan dan target. Nilai juga dikritik dengan menanyakan secara sistematis kepantasan tujuan dan target dalam hubungan dengan masalah yang dituju. Dalam menanyakan kepantasan tujuan dan sasaran, analisis dapat menguji alternatif sumber nilai (misalnya, kelompok kepentingan dan pegawai negeri, kelompok-kelompok klien) maupun landasan mereka dalam berbagai bentuk rasionalitas (teknis, ekonomi, legal, sosial, substantif).
·         Ketiga, evaluasi memberi sumbangan pada aplikasi metode-metode analisis kebijakan lainnya, termasuk perumusan masalah dan rekomendasi. Informasi tentang tidak memadainya kinerja kebijakan dapat member sumbangan pada perumusan ulang masalah kebijakan, sebagai contoh, dengan menunjukkan bahwa tujuan dan target perlu didefinisikan ulang. Evaluasi dapat pula menyumbang pada definisi alternatif kebijakan yang baru atau revisi kebijakan dengan menunjukkan bahwa alternatif kebijakan yang diunggulkan sebelumnya perlu dihapus dan diganti dengan yang lain.

c. Kriteria untuk Evaluasi Kebijakan
Dalam menghasilkan informasi mengenai kinerja kebijakan, analis menggunakan tipe kriteria yang berbeda untuk mengevaluasi hasil kebijakan. Perbedaan utama antara kriteria untuk evaluasi dan kriteria untuk rekomendasi adalah pada waktu ketika kriteria diterapkan atau diaplikasikan. Kriteria untuk evaluasi diterapkan secara retrospektif (ex post), sedangkan kriteria untuk rekomendasi diterapkan secara prospektif (ex ante).

2. Pendekatan terhadap Evaluasi
Evaluasi, seperti yang kita lihat di atas, mempunyai dua aspek yang saling berhubungan: penggunaan berbagai macam metode untuk memantau hasil kebijakan publik dan program dan aplikasi serangkaian nilai untuk menentukan kegunaan hasil ini terhadap beberapa orang, kelompok atau masyarakat secara keseluruhan. Perhatikan bahwa kedua aspek yang saling berhubungan ini menunjukkan kehadiran fakta dan premis-premis nilai di dalam setiap tuntutan evaluatif. Namun banyak aktivitas yang diterangkan sebagai “evaluasi” dalam analisis kebijakan
pada dasarnya bersifat non-evaluatif  yaitu aktivitas-aktivitas tersebut terutama ditekankan pada produksi tuntutan designatif (faktual) ketimbang tuntutan evaluatif. Mengingat kurang jelasnya arti evaluasi di dalam analisis kebijakan, menjadi sangat penting untuk membedakan beberapa pendekatan dalam evaluasi kebijakan : evaluasi semu, evaluasi formal, dan evaluasi teoritis keputusan.


a. Evaluasi Semu

Evaluasi Semu (Pseudo Evaluation) adalah pendekatan yang menggunakan metode-metode deskriptif untuk menghasilkan informasi yang valid dan dapat dipercaya mengenai hasil kebijakan, tanpa berusaha untuk menanyakan tentang manfaat atau nilai dari hasil-hasil tersebut terhadap individu, kelompok, atau masyarakat secara keseluruhan. Asumsi utama dari evaluasi semu adalah bahwa ukuran tentang manfaat atau nilai merupakan sesuatu yang dapat terbukti sendiri (self evident) atau tidak kontroversial. Dalam evaluasi-semu analisis secara khusus menerapkan bermacam-macam metode (rancangan eksperimental-semu, kuisioner, random sampling, teknik statistik) untuk menjelaskan variasi hasil kebijakan sebagai produk dari variabel masukan dan proses. Namun setiap hasil kebijakan yang ada (misalnya, jumlah lulusan pelatihan yang diperkerjakan, unit-unit pelayanan medis yang diberikan, keuntungan pendapatan bersih
yang dihasilkan) diterima begitu saja sebagai tujuan yang tepat. Bentuk-bentuk utama dari evaluasi semu mencakup berbagai pendekatan untuk pemantauan : eksperimentasi sosial, akutansi sistem sosial, pemeriksanaan sosial, dan sistesis penelitian dan praktik.

b. Evaluasi Formal

Evaluasi Formal (Formal Evaluation) merupakan pendekatan yang menggunakan metode deskriptif untuk menghasilkan informasi yang valid dan cepat dipercaya mengenai hasil-hasil kebijakan tetapi mengevaluasi hasil tersebut atas dasar tujuan program kebijakan yang telah diumumkan secara formal oleh pembuat kebijakan dan administrator program. Asumsi utama dari evaluasi formal adalah bahwa tujuan dan target diumumkan secara formal adalah merupakan ukuran yang tepat untuk manfaat atau nilai kebijakan program. Dalam evaluasi formal analisis menggunakan berbagai macam metode yang sama seperti yang dipakai dalam evaluasi semu dan tujuannya adalah identik : untuk menghasilkan informasi yang valid dan dapat dipercaya mengenai variasi-variasi hasil kebijakan dan dampak yang dapat dilacak dari masukan dan proses kebijakan. Meskipun demikian perbedaannya adalah bahwa evaluasi formal menggunakan undang-undang dokumen-dokumen program, dan wawancara dengan pembuat kebijakan dan administrator untuk mengidentifikasikan, mendefinisikan dan menspesifikasikan tujuan dan target kebijakan. Kelayakan dari tujuan dan target yang diumumkan secara formal tersebut tidak ditanyakan. Dalam evaluasi formal tipe-tipe kriteria evaluatif yang paling sering digunakan
adalah efektifitas dan efisiensi. Salah satu tipe utama evaluasi formal adalah evaluasi sumatif yang meliputi usaha untuk memantau pencapaian tujuan dan target formal setelah suatu kebijakan atau progam diterapkan untuk jangka waktu tertentu. Evaluasi sumatif diciptakan untuk menilai produk-produk kebijakan dan program publik yang stabil dan mantap. Sebaliknya, evaluasi formatif meliputi usaha-usaha untuk secara terus menerus memantau pencapaian tujuan-tujuan dan target formal. Perbedaan antara evaluasi sumatif dan formatif tidak seharusnya dilebih-lebihkan meskipun demikian karena perbedaan utama dari karakteristik evaluasi formatif adalah jumlah titik waktu di mana hasil kebijakan dipantau. Karena itu, perbedaa antara evaluasi sumatif dan formatif adalah persoalan derajat. Evaluasi formal dapat bersifat sumatif dan formatif, tetapi mereka juga dapat meliputi kontrol langsung atau tidak langsung terhadap masukan kebijakan dan proses-proses. Dalam kasus pertama, evaluator dapat memanipulasi secara langsung tingkat pengeluaran, campuran program, atau karakteristik kelompok sasaran.
Artinya evaluasi dapat mempunyai satu atau lebih karakteristik eksperimentasi sosial sebagai pendekatan terhadap pemantauan. Dalam kasus kontrol yang bersifat tidak langsung, masukan dan proses kebijakan tidak dapat secara langsung dimanipulasi. Sebaliknya masukan dan proses tersebut harus dianalisis secara retrospektif berdasarkan pada aksi-aksi yang telah dilakukan. Empat tipe evaluasi formal masing-masing didasarkan pada orientasi yang berbeda terhadap proses kebijakan (sumatif lawan formatif) dan tipe kontrol terhadap aksi (langsung lawan tidak
langsung).
Variasi Evaluasi Formal
·         Evaluasi perkembangan menunjuk pada kegiatan-kegiatan/aktivitas evaluasi yang secara eksplisit diciptakan untuk melayani kebutuhan sehari-hari staf program. Evaluasi perkembangan berguna “untuk mengalihkan staf dari kelemahan yang baru dimulai atau kegagalan yang tidak diharapkan dari program untuk meyakinkan layak tidaknya operasi yang dilakukan mereka yang bertanggung jawab terhadap operasinya.” (Peter H. Rosi dan Sonia R Wrigth, 1977 : 21). Evaluasi perkembangan yang meliputi beberapa ukuran pengontrolan langsung terhadap aksi-aksi kebijakan, telah digunakan secara luas untuk berbagai situasi di sektor-sektor publik dan swasta. Dengan demikian, sebagai contoh, dunia bisnis sering menggunakan evaluasi perkembangan untuk mendistribusikan, menguji metode-metode pengajaran baru dan bahan-bahan dalam program pendidikan publik, seperti Sesame Street dan Electrik Company. Program-program tersebut secara sistematis dipandu dan dievaluasi dengan menunjukkan program-program tersebut kepada penonton (audience) yang terdiri dari anak-anak dalam batas usia tertentu. Sesudah itu, program-program tersebut “direvisi/diperbarui berkali-kali berdasarkan pada observasi sistematis yang melihat program mana yang memperoleh perhatian dan berdasarkan pada wawancara dengan anak-anak setelah menyaksikan program.” (Peter H. Rosi dan Sonia R Wrigth, 1977 : 22). Evaluasi perkembangan, karena bersifat formatif dan meliputi kontrol secara langsung, dapat digunakan untuk mengadaptasi secara langsung pengalaman baru yang diperoleh melalui manipulasi yang sistematis terhadap variabel masukan dan proses.

·         Evaluasi proses retrospektif meliputi pemantauan dan evaluasi program setelah program tersebut diterapkan untuk jangka waktu tertentu. Evaluasi proses retrospektif, yang cenderung dip

usatkan pada masalah-masalah dan kendala-kendala yang terjadi selama implementasi kebijakan dan program, tidak memperkenankan dilakukannya manipulasi langsung terhadap masukan (misalnya pengeluaran) dan proses (misalnya, sistem pelayanan alternatif). Sebaliknya evaluasi proses retrospektif lebih menggantungkan pada deskripsi ex post facto (retrospektif) tentang kegiatan aktivitas program yang sedang berjalan yang selanjutnya berhubungan dengan keluaran dan dampak. Evaluasi proses retrospektif mensyaratkan adanya sistem pelaporan internal yang mantap yang memungkinkan pemunculan yang berkelanjutan informasi yang berhubungan dengan program (misalnya : jumlah kelompok-kelompok sasaran yang dinilai, tipe-tipe pelayanan yang disediakan, dan karakteristik personil yang dipekerjakan pada program-program staf). Sistem informasi managemen (management information systems) pada badan-badan publik kadang-kadang memungkinkan dilakukannya evaluasi proses retrospektif, menyangkut baik informasi tentang proses maupun hasil.

·         Evaluasi eksperimental meliputi pemantauan dan evaluasi hasil di bawah kondisi kontrol langsung terhadap masukan dan proses kebijakan. Evaluasi eksperimental yang ideal secara umum merupakan faktor “eksperimen ilmiah yang terkontrol”, di mana semua faktor yang dapat mempengaruhi hasil kebijakan kecuali satu – yaitu, variabel-variabel proses dan masukan khusus—dikontrol, dipertahankan konstan, atau diperlakukan sebagai hipotesis tandingan yang masuk akal. Termasuk dalam pengertia
n evaluasi eksperimental dan evaluasi eksperimental semu, antara lain adalah Eksperimen Peningkatan Pendapatan di New Jersey-Pensylvania, Eksperimen Terapi Penjahat Kambuhan di California, Experimen Patroli Preventif di Kota Kansas, Pelaksanaan Proyek, Proyek Demonstrasi Kerja, dan berbagai eksperimen di dalam kontrak kinerja pendidikan. Evaluasi eksperimental harus memenuhi persyaratan yang agak berat sebelum rancangan tersebut dapat diterapkan (Walter Williams, 1971 : 93) : (1) serangkaian variabel-variabel “treatment” yang dimanipulasi secara langsung dan terdefinisikan secara jelas dan yang dirumuskan secara operasional; (2) strategi evaluasi yang memungkinkan dirumuskannya kesimpulan yang dapat digeneralisasi secara maksimum menyangkut kinerja terhadap kelompok target atau sasaran yang sejenis (validitas eksternal); (3) strategi evaluasi yang dapat mengurangi kesalahan sekecil mungkin dalam menginterpretasikan kinerja kebijakan sebagai hasil masukan dan proses kebijakan yang dimanipulasi (validitas internal); (4) sistem pemantauan yang menghasilkan data yang reliable tentang hubungan timbal balik antar kondisi awal yang kompleks, kejadian-kejadian yang tidak tampak, masukan, proses, keluaran dan efek samping dan efek ganda. Karena persyaratan metodologis yang diharapkan ini jarang terpenuhi, evaluasi eksperimental biasanya tidak mencapai tingkat eksperimen murni, dan ditujukan sebagai “eksperimental semu.”

·         Evaluasi hasil retrospektif juga meliputi pemantauan dan evaluasi hasil tetapi tidak disertai d
engan control langsung terhadap masukan-masukan dan proses kebijakan yang dapat dimanipulasi. Paling jauh adalah control secara tidak langsung atau kontrol statistik yaitu, evaluator berusaha mengisolasi pengaruh dari banyak factor lainnya dengan menggunakan metode kuantitatif. Pada umumnya, terdapat dua varian utama evaluasi proses retrospektif studi lintas seksional dan studi longitudinal. Studi longitudinal adalah studi yang mengevaluasi perubahan hasil dari satu, beberapa, atau banyak program pada dua atau lebih titik waktu. Banyak studi longitudinal telah dilaksanakan di bidang keluarga berencana, di mana tingkat fertilitas dan perubahan dalam penerimaan alat-alat kontrasepsi dipantau dan dievaluasi selama kurun waktu yang cukup panjang (5 sampai 20 tahun). Sebaliknya, Studi lintas sektoral berusaha untuk memantau dan mengevaluasi berbagai program pada satu titik waktu tertentu. Tujuan studi lintas sektoral adalah menemukan apakah hasil dan dampak berbagai macam program berbeda secara signifikan satu sama lain; dan jika berbeda, tindakan apa, kondisi awal apa atau kejadian-
kejadian apa yang dapat menjelaskan perbedaan-perbedaan tersebut.


c. Evaluasi Keputusan Teoritis
Evaluasi Keputusan Teoritis (Decision-Theoretic Evaluation) adalah pendekatan yang menggunakan metode-metode diskriptif untuk menghasilkan informasi yang dapat dipertanggung-jawabkan dan valid mengenai hasil-hasil kebijakan yang secara eksplisit dinilai oleh berbagai macam p
elaku kebijakan. Perbedaan pokok antara evaluasi teoritis keputusan di satu sisi, dan evaluasi semu dan evaluasi formal di sisi lainnya, adalah bahwa evaluasi keputusan teoritis berusaha untuk memunculkan dan membuat eksplisit tujuan dan target dari pelaku kebijakan baik yang tersembunyi atau yang dinyatakan. Ini berarti bahwa tujuan dan target para pembuat kebijakan dan administrator merupakan salah satu sumber nilai, karena semua pihak yang mempunyai andil dalam memformulasikan dan mengimplementasikan kebijakan (sebagai contoh, staf tingkat menengah dan bawah, pegawai pada badan-badan lainnya, kelompok klien) dilibatkan dalam merumuskan tujuan dan target di mana kinerja nantinya akan diukur. Evaluasi keputusan teoritis merupakan cara untuk mengatasi beberapa kekurangan dari evaluasi semu dan
evaluasi formal :

(1) Kurang dan tidak dimanfaatkannya informasi kinerja. Sebagian besar informasi yang dihasilkan melalui evaluasi kurang digunakan atau tidak pernah digunakan untuk memperbaiki pembuatan kebijakan. Untuk sebagian, hal ini karena evaluasi tidak cukup responsif terhadap tujuan dan target dari pihak-pihak yang mempunyai andil dalam perumusan dan implementasi kebijakan dan program.

(2) Ambiguitas kinerja tujuan. Banyak tujuan dan program publik yang kabur. Ini berarti bahwa tujuan umum yang sama misalnya untuk meningkatkan kesehatan dan mendorong konservasi 
energi yang lebih baik dapat menghasilkan tujuan spesifik yang saling bertentangan satu terhadap lainnya. Ini dapat terjadi jika diingat bahwa tujuan yang sama (misalnya, perbaikan kesehatan) dapat dioperasionalkan ke dalam paling sedikit enam macam kriteria evaluasi : efektivitas, efisiensi, kecukupan, kesam
aan, responsivitas dan kelayakan. Salah satu tujuan dari evaluasi keputusan teoritis adalah untuk mengurangi kekaburan tujuan dan menciptakan konflik antar tujuan spesifik atau target.

(3) Tujuan-tujuan yang saling bertentangan. Tujuan dan target kebijakan dan program-program publik tidak dapat secara memuaskan diciptakan dengan memusatkan pada nilai-nilai salah satu atau beberapa pihak (misalnya kongres, kelompk klien yang diminan atau kepala administrator). Dalam kenyataan, berbagai pelaku kebijakan dengan tujuan dan target yang saling berlawanan nampak dalam hampir semua kondisi/situasi yang memerlukan evaluasi. Evaluasi keputusan-teoritis berusaha untuk mengidentifikasi berbagai pelaku kebijakan ini dan menampakkan tujuan-tujuan mereka.
·         Salah satu tujuan utama dari evaluasi teoritis keputusan adalah untuk menghubungkan informasi mengenaihasil-hasil kebijakan dengan nilai-nilai dari berbagai pelaku kebijakan.
·         Asumsi dari evaluasi teoritis keputusan adalah bahwa tujuan dan sasaran dari pelaku kebijakan baik yang dinyatakan secara formal maupun secara tersembunyi merupakan ukuran yang layak terhadap manfaat atau nilai kebijakan dan program.
Dua bentuk utama dari evaluasi teoritis kebijakan adalah penaksiran evaluabilitas dan analisis utilitas multiatribut, keduanya berusaha menghubungkan informasi mengenai hasil kebijakan dengan nilai dari berbagai pelaku kebijakan.

0 komentar:

Poskan Komentar